Kan grænsehandlen stoppes ved at fjerne afgifterne på usunde fødevarer? – Københavns Universitet

Videresend til en ven Resize Print Bookmark and Share

Food of Life > Forskerne kommenterer > Grænsehandel og afgifter

03. februar 2015

Kan grænsehandlen stoppes ved at fjerne afgifterne på usunde fødevarer?

Kommentar

I den offentlige debat synes der at være en generel opfattelse af, at man kan reducere grænsehandelen, og dermed bevare flere danske arbejdspladser, ved at reducere afgifterne på usunde varer. Men når man skal vurdere afgiftsændringers potentielle effekt på omfanget af grænsehandel, er der behov for en dybere forståelse af forbrugernes økonomiske (og øvrige) incitamenter i relation til grænsehandelen.

Set i lyset af, at nogle af de seneste afgiftsnedsættelser tilsyneladende har stimuleret danskernes forbrug af de usunde varer, men har haft forholdsvis beskedne effekter på grænsehandelen, kan der være grund til at undersøge nærmere, om afgifterne på usunde føde- og drikkevarer er så samfundsøkonomisk skadelige, at afgifterne bør reduceres eller afskaffes, eller om de snarere burde opretholdes eller måske endda øges?

Af lektor Sinne Smed og lektor Jørgen Dejgaard Jensen, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi ved Københavns Universitet

Til trods for at Danmark er et land med store muligheder for grænsehandel, har vi en lang tradition for anvendelse af afgifter på usunde føde- og drikkevarer som eksempelvis vin, øl, spiritus, sodavand, chokolade og slik. Afgifterne har dog primært været begrundet politisk med, at de beskattede varer var luksusvarer.

Regeringens Forårspakke fra 2010 tilførte dog nye dimensioner til anvendelsen af afgifter på fødevarer og drikkevarer – idet sundhedsfremme blev det bærende officielle argument. Som led i reformen blev det dels besluttet at differentiere afgifterne på sodavand ved at forhøje afgiften på sukkersødet sodavand og nedsætte afgiften på kunstigt sødet sodavand, dels at forhøje eksisterende afgifter på alkohol, is og slik, samt – som det første land i verden - at indføre en afgift på mættet fedt i fødevarer.

Fedtskatten kom hurtigt under pres

Dette medførte et stærkt politisk og mediemæssig fokus på afgifters betydning for dansk økonomi. De væsentligste diskussionspunkter var om afgifterne førte til en øget trafik af danskere til grænsebutikker i Tyskland, om der blev brugt flere penge på disse ture og om dette bidrog til butiksdød og tab af arbejdspladser i Danmark. Således kom fedtskatten hurtigt under så stort politisk pres, at den blev afskaffet igen pr. 1. januar 2013, blot 15 måneder efter dens indførelse.

Diskussionen om grænsehandlens størrelse og konsekvenser forsvandt dog ikke sammen med fedtskatten. En række danske erhvervsorganisationer fremførte argumenter om, at de høje danske afgifter på blandt andet sodavand, udover de nævnte konsekvenser for dansk erhvervsliv og beskæftigelse, også medførte et forhøjet forbrug af sodavand. Dette (umiddelbart paradoksale) argument blev fremført, fordi forbrugerne har tendens til at drikke flere sodavand, når de har et stort lager derhjemme, hvilket ifølge argumentet ofte er tilfældet, når de har været på indkøbstur til grænsebutikkerne. Hensynet til grænsehandelen var således den afgørende årsag til, at et Folketingsflertal besluttede at afskaffe afgiften på sodavand og at reducere afgiften på øl i forliget om Finansloven for 2013.

Afskaffelsen af afgiften har medført stigning i forbrug af sodavand

Her i starten af 2015 ytres der i den offentlige debat bekymring for de økonomiske konsekvenser af et fald i salg af slik og chokolade i Danmark på grund af et øget afgiftsniveau, og en potentiel stigning i grænsehandel og illegal handel med disse varer. Interesseorganisationen Dansk Erhverv vurderer således, at danskernes forbrug samlet set ikke har været faldende, men at der købes en større del af slikket udenfor den lovlige danske handel.

I sagens natur er det vanskeligt at få valide og verificerbare data for dette, og hovedparten af de eksisterende data på området hidrører fra survey-undersøgelser, som må formodes at være behæftet med forholdsvis stor usikkerhed. Det er sparsomt med nyere officielle tal for grænsehandelens udvikling. Anekdotisk viden tyder dog på, at der ikke er sket markant nedgang i grænsehandelen på trods af afskaffelsen af og sodavandsafgiften fra midten af 2013, men at afgiftsbortfaldet derimod har ført til en stigning i danskernes samlede forbrug af sodavand.

Er en tur til Tyskland en pakkeløsning?

Når man skal vurdere afgiftsændringers potentielle effekt på omfanget af grænsehandel, er der behov for en dybere forståelse af forbrugernes økonomiske og øvrige incitamenter i relation til grænsehandelen. Ud fra en økonomisk incitaments-betragtning er det naturligvis nærliggende, at højere afgifter i Danmark marginalt set vil give et øget incitament til at købe ind i grænsebutikker.

Men hvor stor en del af bevægelserne i grænsehandelen kan forklares af en ændring af afgiften på eksempelvis øl, sodavand eller slik? Der er behov for mere solid viden om de forbrugergrupper, som handler i grænsebutikker, og om de motivationsfaktorer der driver deres indkøbsadfærd. Er indkøbsturene til grænsen primært motiverede af muligheden for at spare penge, eller har turene snarere karakter af oplevelsesture, hvor besparelsens størrelse spiller en mindre rolle? Og er en økonomisk besparelse i sidstnævnte tilfælde overhovedet en forudsætning for en tur over grænsen?

Formodentlig er en indkøbstur til grænsen for mange en ”pakkeløsning”, hvor der både købes tobak, øl, vin, sodavand, slik, elektronik, mv., og hvor afgifter på sodvand eller slik måske kun udgør en lille andel af det samlede økonomiske incitament til at handle udenfor landets grænser. For at forstå forbrugernes motivation i forhold til grænsehandel er der derfor behov for mere viden om sammensætningen af de varer, de køber i grænsehandelen.

De samlede udgifter på en indkøbstur over grænsen er uændrede

Tal fra forbrugerpanelet GfK Consumerscan Scandinavia angiver, at der på en gennemsnitlig indkøbstur til udlandet i 2013 blev brugt 440 kroner på køb af slik, chips, alkohol og sodavand (tobak og elektronik er her ikke medregnet) og af disse blev de 10% brugt på slik, 16% på øl, 17% på sodavand og 31% på vin. De samlede udgifter på en indkøbstur har været stort set uændrede i perioden 2006-2013, og ligeså har sammensætningen. Dette til trods for, at afgifterne på både sodavand, slik og øl - og som nævnt også på fødevarer med mættet fedt har varieret gennem perioden.

Men der er behov for mere detaljerede studier af forbrugernes adfærd i forhold til grænsehandelen, f.eks. om der er en minimumsgrænse for besparelsens størrelse, før forbrugerne overvejer at ulejlige sig med at køre til grænsen, og hvordan en sådan eventuel minimumsgrænse varierer med forskellige faktorer, som eksempelvis bopælsområde og/eller indkomstniveau. Måske er det nødvendig at afskaffe afgifter på en lang række varer samtidigt, førend en sådan minimumsgrænse nås?

Hvad betyder konkurrenceforholdene for afgiftsændringers effekt på grænsehandelen?

Et forhold, der ikke er blevet diskuteret meget, er betydningen af den generelle konkurrence - ikke bare mellem danske og udenlandske butikker, men også mellem forskellige butikker og mellem forskellige sodavandsmærker indenfor landets grænser. Selv før afgiftsnedsættelsen i 2013 kunne en liter sodavand erhverves for ganske få kroner i en discount butik i stort set hele landet. Besparelsen ved at skifte sodavandsmærke kan nemt være en del større end besparelsen ved at køre over grænsen for at købe drikkevarer.

Hvordan kan det så være, at forbrugerne kører til grænsen og køber sodavand? Der mangler mere viden om, hvor stor en rolle prisincitamenter spiller i forhold til grænsehandel, sammenlignet med prisincitamenternes rolle i forbrugernes substitution mellem kendte ”højkvalitets” mærker, som eksempelvis Coca-Cola og Pepsi, på den ene side og andre mere discount prægede mærker på den anden. Der kan også være substitution mellem sodavand og andre drikkevarer, som eksempelvis isthe og læskedrikke, så forbrugernes prisincitamenter til indkøb af sodavand skal også ses i sammenhæng med prisudviklingen på andre typer af drikkevarer.

Supermarkederne langs grænsen spiller også en væsentlig rolle. I det omfang, grænsesupermarkederne er i stand til at tilpasse deres avancer til et ændret dansk afgiftsniveau, påvirker en nedsættelse af de danske afgifter ikke forbrugernes incitament til at handle over grænsen. Selv om der formentlig er grænser for, hvor store avancetab grænsebutikkerne ønsker at tage, er det således sandsynligt, at en del af en afgiftsnedsættelses effekt vil blive udhulet af pristilpasninger og i det tilfælde vil afgiftsnedsættelsen føre til et stigende samlet forbrug af de usunde varer, uden at det indebærer en væsentlig nedgang i grænsehandlen.

Og sidst men ikke mindst, sundhedseffekterne...

Argumentationen for afskaffelse af afgifterne på usunde varer af hensyn til grænsehandelen er overvejende båret af økonomiske hensyn, fortrinsvis forhold som fastholdelse af omsætningen i detailhandelen i Danmark og bevaring af indtjening og arbejdspladser i Danmark. Derimod har hensynet til de langsigtede sundhedskonsekvenser – og medfølgende økonomiske konsekvenser - spillet en mere tilbagetrukken rolle i debatten.

Men når der regnes på, om en afgiftsnedsættelse på usunde fødevarer kan indebære en samfundsmæssig gevinst for Danmark, så bør man også inddrage de potentielle omkostninger til bekæmpelse og behandling af livsstilssygdomme som eksempelvis diabetes. Og set i lyset af, at nogle af de seneste afgiftsnedsættelser tilsyneladende har stimuleret danskernes forbrug af de usunde varer, men har haft forholdsvis beskedne effekter på grænsehandelen, kan der være grund til at undersøge nærmere, om afgifterne på usunde føde- og drikkevarer er så samfundsøkonomisk skadelige, at afgifterne bør reduceres eller afskaffes, eller om de snarere burde opretholdes eller måske endda øges?